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看《政府采购法实施条例》对评标方法如何完善

发布时间:2015-03-10 访问次数:

 
《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)发布实施了。虽然《条例》对于评标方法的直接规定只有34条一条,但考虑到招标采购在政府采购中的重要性(公开招标是政府采购的主要采购方式)、评标方法在招标采购中的重要性(评标方法是整个招标采购的指挥棒),评标方法的这一条规定在整个《条例》中仍具有重要的意义和价值。我国政府采购中,《条例》实施以前关于评标方法的主要依据,是财政部2004年发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)(以下简称财政部18号令)。《条例》在评标方法的完善上,主要体现在以下几个方面:
不再规定“性价比法”具有重要的意义
财政部18号令第50条规定:“货物服务招标采购的评标方法分为最低评标价法、综合评分法和性价比法。” 《条例》第34条规定:“政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。”因此,《条例》实施后,政府招标采购项目不应当再采取性价比法进行评标。这是政府采购评标方法完善的最大亮点。
  在《条例》的制定过程中,仍然有些同志认为性价比法是一种有效的评标方法。笔者一直主张取消性价比这一评标方法。性价比法,顾名思义,是性能与价格的比(也是经济学对性价比的基本定义),按照财政部18号令的规定,“性价比法,是指按照要求对投标文件进行评审后,计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素(包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等)的汇总得分,并除以该投标人的投标报价,以商数(评标总得分)最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。”虽然,这样的解释与经济学对性价比的解释有所不同,但财政部仍然将技术列为分子中的第一因素,我们还是可以根据名称把除价格以外的其他各项评分因素之和理解为性能(至少包括技术)。采用这样的评标方法意味着采购人在发布招标文件时,对采购标的的性能(至少包括技术)的要求是不明确的。如果性能(至少包括技术)的要求不明确,完全没有必要去除以各个投标供应商的报价,直接比较报价即可。这样就成为最低评标价法了。
  很多同志可能现在仍然存在困惑,招标时,性能(至少包括技术)的要求是不明确的,为什么不可以?在政府采购中,对包括货物、工程和服务在内的政府采购对象的特定要求可以笼统地称为技术规格要求。广义上讲,技术规格旨在说明拟购产品或服务的特征,诸如质量、性能、体积、符号、术语、包装、标志及标签、生产工艺与方法以及与采购实体规定的合格评定程序有关的要求,其中,最重要的技术规格是对质量的要求。对不同的采购对象可以从多个不同的方面来进行描述。因此,“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件,招标文件应载明招标项目中每个标段或标包的各项使用要求、技术标准、技术参数等各项技术要求”。因此,在招标文件中,不提出质量要求是不能想象的。
  值得讨论的问题是,采购时能否规定最低的质量要求,在评标时鼓励投标人在这个最低要求之上提高质量要求?笔者的观点是否定的。这种鼓励投标人提高质量标准的具体操作方法是:在采用最低评标价法时,对投标人提高的质量标准扣减评标价;在采用综合评分法时,对投标人提高的质量标准加分。于是,就有可能出现“产品质量还是比较高的,因此价格也比较高”的结果。在使用财政性资金的采购中,应当尽量节约资金,质量、功能等应当以够用为原则。中央财经大学徐焕东教授曾撰文指出:“在政府采购事业中,最大的节约就是符合必要功能要求;最大的浪费是偏离了“必要功能”这个重心,采购了“多余功能”和“不必要功能”。笔者非常赞成这一观点。如,政府采购汽车时,能否提出最低要求,然后鼓励供应商提高标准呢?答案当然是否定的,否则就属于超标采购了。
  因此,政府采购中,性能(质量标准)应当是刚性的,在评标时不应当鼓励提高性能(质量标准)。当然,招标文件要求的性能(质量标准)要符合国家规定,低于国家规定强制性标准的投标文件应当被淘汰。但如果投标文件提出了高于招标文件的质量标准,可以有两种处理方法:第一,淘汰,典型的如采购汽车;第二,不淘汰,但在评标时也不应当加分或者扣减评标价。如果具有这样的理念,在性价比法中的分子主要部分,就是一个固定的数值,如果换成更符合“性价比法”名称的名字(或者更符合经济学对性价比定义),性价比中的性能是一个固定的数值,当然,也就没有必要采用性价比法了。
  如果采购人或者代理机构确实不知道应该采购什么样质量标准的对象,应该通过咨询专业人士或者机构,明确采购的质量标准。也可以采用两阶段招标程序,先确定技术规格,《工程建设项目货物招标投标办法》第31条规定的方法可以参考:“对无法精确拟定其技术规格的货物,招标人可以采用两阶段招标程序。在第一阶段,招标人可以首先要求潜在投标人提交技术建议,详细阐明货物的技术规格、质量和其他特性。招标人可以与投标人就其建议的内容进行协商和讨论,达成一个统一的技术规格后编制招标文件。在第二阶段,招标人应当向第一阶段提交了技术建议的投标人提供包含统一技术规格的正式招标文件,投标人根据正式招标文件的要求提交包括价格在内的最后投标文件。”
  不再采用性价比法,在整个政府采购制度中,具有重要的意义。因为事实上,性价比法成为了“天价采购”的根源之一。这对《条例》要遏制的“天价采购”,是重要的一个方面。
强调综合评分法的量化
  财政部18号令对综合评分法没有量化的规定。但在《条例》的一个条款中,两次提到综合评分法的量化:“综合评分法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法”;“采用综合评分法的,评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应”。虽然从操作的角度看,这样的规定不够具体,但其体现的导向是非常明确的。
  在我国政府采购实践中,评标专家的任意而为十分严重,这导致了诸多的问题,严重的如采购人、评标专家的权力寻租,更普遍的则是评标专家打分的随意性。把招标采购的评审因素量化,是限制评标专家“任性”的有效办法。但是,在实践中如何量化评审因素则是非常复杂的,每一个采购项目都会有很大的不同,这也是《条例》无法对此作具体细化规定的原因。
强调评标的依据
  《条例》明确规定,“招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。”虽然《招标投标法》有类似的规定,但由于政府采购制度中没有强调,在实践中仍然经常存在争议。
  这一规定实际上是从“招标文件应当规定评标标准和评标方法”延伸来的。招标文件规定评标标准和评标方法,是政府采购中公开性的主要体现,也是公平性的基础。因为只有采购人明确告诉供应商评标标准和评标方法,供应商才知道应该如何做好投标文件和如何完成采购项目。
在实践中的争议,主要出现在,如果招标文件规定的评标标准有不同的理解怎么办。在实践中,有的由采购人作出明确的解释,有的由采购代理机构作出明确的解释,有的评标委员会会讨论一个具体的办法。这样的做法都有构成“招标文件中没有规定的评标标准作为评审的依据”的嫌疑。
   笔者的看法,如果评标委员会没有要求采购人、采购代理机构解释,采购人、采购代理机构无权主动解释;如果评标委员会要求采购人、采购代理机构解释,采购人、采购代理机构可以进行解释,但他们的解释仅仅是评标委员会的参考,不能约束评标委员会;评标委员会不应规定一个统一的理解,应该由评标专家独立进行评审。当然,如果招标文件规定的评标标准不明确到了无法进行评标的程度,只能修改评标标准进行重新招标。