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监管部门是否应在交易前审核采购文件

发布时间:2015-08-06 访问次数:

 
 
摘要:公共资源交易监管作为政府管理的工作之一,有一种观点认为,其事前监管事项不仅包括项目立项、资金落实等比较明确的内容,还应包含审核采购文件的事项。党的十八大之后,李克强总理在国务院机构职能转变会议上指出,政府管理要由事前审批更多地转为事中和事后监管,实行“宽进严管”。本文立足于客观事实,结合工作实际,综合分析这种交易前审核制度的弊端,并针对性的提出一些意见建议。
对于公共资源交易项目,监管部门应不应该在信息公告发布之前,负责审核采购文件的合法合理性?一直以来业界对此存在不同的理解和看法。
一、法律规定及各地不同做法
1.法律法规对采购文件责任主体的有关规定。
《政府采购法》、《招标投标法》及其配套法规文件中,都明确规定了如果采购文件中存在不合理条件限制或排斥潜在投标人,或者以不合理的条件对供应商实行差别待遇,有关监管部门将依法对招标采购人或其委托的代理机构进行处罚。很明显可以看出,保证采购文件合法合理性的责任主体是招标采购人或其委托的代理机构。
2.监管部门是否审核采购文件,各地做法不一。
查找各地关于公共资源交易的地方性法规文件,可以发现不少地方已将审核采购文件作为了监管部门的一项职责。如《河北省公共资源交易市场监督管理办法(试行)》第九条规定,依照法定职责分工,有关监管部门对公共资源交易活动实施事前、事中和事后监督管理,其中主要职责之一就是“审核审查交易前各类交易文件的合法合规性”;还有《甘肃省省级公共资源交易市场监督管理办法》第三十条,也作了类似规定。
但也有部分省市采用备案制,如四川省为了进一步深化行政审批制度改革、简化管理流程、提高工作效率、利于责任追究,去年底,发改委不再对该省重大建设项目招标文件进行事前审查,改为在项目开标评标结束后,由招标人(代理机构)将招标文件、评标报告等相关资料送省发展改革委备案,并采取系列举措强化事中、事后监督。
二、监管部门审核采购文件的弊端分析
1.责任主体不清,成了双方共同操作办理。
按照“谁审批谁负责”的原则,只要监管部门对采购文件审核通过了,就要承担相应的责任。这种监管模式,将本应采购人(或代理机构)承担的保证采购文件合法合理性的责任,直接转移给了监管部门。
另外,由于采购人和监管单位双方的出发点不同,看问题的角度不同,审核尺度也不尽相同,监管人员在审核采购文件时往往过于严格,一些规定采购人认为是合理的,但监管人员认为不合理,一旦出现分歧,采购人一般会按照监管部门的要求去做,使得监管部门参与到具体的微观操作办理层面,结果造成采购人(或代理机构)责任风险意识缺失,采购过程中缺乏积极性和责任心。
2.重复劳动造成效率低,难以实现有效监管。
众所周之,事前监管如果一直让政府去做,市场主体就处于被动,高效政府难以实现。交易前审核采购文件的监管模式,监管人员必须事先集中精力,费时费力的去查找采购文件中的问题,等于将招标采购人和代理机构已做的工作又重新做了一遍,实际上是一种重复劳动。
实践中确实存在少数代理机构受招标采购人影响或指使,在采购文件中设置违法违规的不合理条款,代理机构人员明知存在问题,但因为双方合作利益关系,宁愿违法也不愿得罪招标采购人。而这种审核制,恰恰保护了代理机构,可以将矛盾转嫁给监管部门,不用和招标采购人正面冲突。
3.问题处理时,有可能显失公平,监管部门面临信任危机。
这种审核制,给招标采购人和代理机构提供了保护伞,为违法违规人员提供了可乘之机,为了通过审核,他们会将招标采购文件的不合理条款制作的越来越隐蔽,估且不说监管人员是否具备审核采购文件所有内容的专业素质,即便监管部门设定一个规则,要求所有采购文件都由专家来论证,这种审核制度仍然不妥,因为无法保证专家论证通过的文件就一定没有瑕疵。实行了审核制,等于认可了各种采购资料内容的合法合理性,假如最终仍然出现了采购文件存在不合理条款,但又经审核通过了,监管部门就会面临一个应该处理谁,该如何处理的尴尬局面。不管是处理采购人还是专家,监管人员也要承担一定责任。实际上出现这类问题时,监管部门既成了裁判员,又成了运动员。
当前,在这种监管模式下,已经出现了不少供应商在公告期发现采购文件存在倾向性条款或其他问题,向采购人质疑未果后,就不再向监管部门投诉而转向纪委监察部门的情形,其根本原因也是由于这种交易前的审核制。供应商认为,采购文件前期都已经审核通过了,事后监管部门肯定也会和采购人联合起来一致针对投诉供应商,根本不可能投诉成功。
4.采购人(或代理机构)违规成本低,不能体现监管权威性。
实行交易前审核采购文件的监管部门,处理投诉问题多发生于事中、事后阶段,也就是项目的开评标和合同签订以后,大多是供应商的违法违规行为。而对于采购人(或代理机构)编制的采购文件存在问题的处理,要么退回重新修改,要么对已发布公告的发一个变更澄清公告,将本应该依法处理处罚的情形当作采购人主动修改采购文件来做,或者最多取消采购活动,重新组织采购,招标采购人和其委托的代理机构只是时间损失,违规成本过低。
其实,监管不仅仅针对供应商,同样也针对采购人(或代理机构),招标过程的任何时候,发现问题都应叫停纠错,并且要依法进行处理处罚。
三、专家观点及意见对策
笔者就此问题咨询了业内有关专家,回复概况如下:一是监管部门该不该审查采购文件,法律条款并未做出明确规定。但根据“对于政府来说,法无授权不可为”的指导精神,一些地方政府设定的审核采购文件的做法,是缺少法律支撑的;二是“审核以后方可发布”实则超越了监管权限,属于违法设立的变相行政审批,涉嫌“抢权”的同时又加大了责任,激化了矛盾。
为了明确和加强采购人的责任意识,监管部门应走出“只有审核采购文件才是真正的监管”的误区。这样,监管部门不再承担审批的责任,可以通过招标公告期间及后期的监督,对责任主体编制的采购文件存在的违法违规问题依法进行处理,并且通过发布责令改正书或者处理意见书的形式,在曝光台公布于众,以起到以儆效尤的作用。很明显,这样的监管模式要比一次次的纠正错误效果要好的多,可以使招标采购人和其委托的代理机构很快就能意识到自己应承担的责任,在招标采购活动中尽最大能力避免出现违法违规问题。
对采购文件的监管应实行“分离式”或者“体外式”监管。即采购人(或代理机构)在发布各类采购信息时,须注明监管部门及联系方式,并且为了让监管部门了解相关信息,应将采购文件同时抄送相关监管部门。监管部门不再介入项目的具体操作,但在发现问题或接到举报,经调查属实后可以随时责令采购人改正直至叫停。这样的监管模式,才能既不影响采购项目正常的操作办理,又能权责分明。
 
来源:《招标采购管理》  作者:李  猛    单位:邹城市公共资源交易中心